Современная система управления морской отраслью.

 

Из лекции в Государственном морском университете имени адмирала С.О.Макарова.


Начиная с 1991 года Россия переживает эпоху перемен. С этого же времени в стране идет реформирование морской отрасли. В 1993 году произошло акционирование пароходств, портов, судоремонтных заводов (все они в СССР были государственными предприятиями и напрямую подчинялись Министерству морского флота), а затем произошла приватизация, или отчуждение в частную собственность, полностью или частично (с долей государства в акционерном капитале). Тогда же в морских портах были созданы морские администрации – МАПы.


В 2003 году произошел второй этап реформирования – в стране началась административная реформа исполнительных органов власти, которая своей целью имела разделение контрольно-надзорных, административно-управленческих и хозяйственных функций. Тогда за Министерством транспорта РФ были закреплены нормотворческие и регулирующие функции, а при нем созданы Служба по надзору в сфере транспорта над всеми видами транспорта с функциями надзора и контроля и четыре федеральных агентства по видам транспорта – исполнительные органы на транспорте. В том же году разделение административных и хозяйственных функций МАПов было положено созданием ФГУП «Росморпорт» и администраций морских портов – АМП.


Александр ДАВЫДЕНКО
, руководитель Федерального агентства морского и речного транспорта (Росморречфлот).

 

МАПЫ И РАЗДЕЛЕНИЕ ФУНКЦИЙ.


С началом экономических реформ 90-х годов, акционирования и приватизации государственных предприятий в системе морского флота сразу же стали создаваться и морские администрации портов – коротко МАПы – они были призваны осуществлять административно-властные полномочия в морских портах и хозяйственные функции.


В момент приватизации остро встала проблема – что делать с огромным количеством государственного имущества. Тогда была концепция, что не все имущество может быть приватизировано, например, причалы в морских портах. Существовало мнение, что причалы вообще нельзя делать частными, потому что это практически «кусок границы», что порт должен быть публичным местом, где любое предприятие может проводить свою деятельность. И время доказало, что, действительно, в этом был смысл.


Сегодня, например, специализированные угольные комплексы все частные, и на Дальнем Востоке, и в Европейской части России. Принадлежат они крупным угольным компаниям, которые переваливают миллионы тонн собственной экспортной продукции. Но кроме крупных грузовладельцев есть еще средние и мелкие, и развитие среднего и малого бизнеса тоже требует внимания и поддержки государства. Так вот средний и малый бизнес оказался отрезанным от этой портовой инфраструктуры там, где крупные компании соединяют в себе добычу, транспортировку и перевалку в портах.


В настоящее время к нам уже обратилось достаточно большое количество представителей малого и среднего бизнеса с тем, чтобы на Дальнем Востоке создать публичный угольный порт. Но кто будет его строить? Получается опять же крупные частные компании? Мы предлагали им при участии государства построить такой порт, но с условием, чтобы все угольные компании – и средние, и мелкие – туда могли прийти. Но как это условие соблюсти?


Таким образом, в начале реформирования экономики были определены объекты государственного имущества в морских портах не подлежащие приватизации, к которым относились причалы, подходные каналы и другие гидротехнические сооружения. Они то и были переданы на баланс МАПам.


 

АМП И УКРЕПЛЕНИЕ ВЕРТИКАЛИ ВЛАСТИ.


В 2003 году вместе с укреплением вертикали власти и реформой федеральных органов исполнительной власти, в результате которой при Министерстве транспорта РФ были созданы Федеральная служба по надзору в сфере транспорта и четыре федеральных агентства по видам транспорта, в том числе Федеральное агентство морского и речного транспорта (Росморречфлот), началась административная реформа и портовых властей. Она предполагала разделение административно-властных и хозяйственных функций МАПов.


С этой целью было создано Федеральное государственное унитарное предприятие «Росморпорт» с филиалами в морских портах Российской Федерации и созданы администрации морских портов – АМП, к которым отошли капитании с системой управления движением судов и некоторые другие полномочия. Контрольно-надзорные функции перешли в Федеральную службу по надзору в сфере транспорта.


В 2007 году был принят Федеральный закон от 08.11.2007 г. №261 «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Он расставил все точки над «i» в деле разделения этих функций и конкретизировал основные задачи, стоящие перед капитанами портов – руководителями АМП: капитан порта выполняет задачи по обеспечению безопасности мореплавания и соблюдения порядка в порту. Этим законом в одну должность были объединены функции капитана порта и начальника АМП.


Вместе с тем, сокращения руководящего персонала в портовых властях не произошло. Разделив МАП на АМП и филиал Росморпорта, мы в два раза увеличили количество управленцев, и, естественно, в два раза выросли расходы на содержание управленческого аппарата. К сожалению, мы не смогли этого избежать, но разделения функций требовала  административная реформа.


Дальше начались интересные вещи. Росморпорт, наряду с приемом на баланс от МАПов федерального имущества, не подлежащего приватизации (причалы, подходные каналы и т.д.), принял и все остальное имущество – машины, гаражи, офисы, и заставил АМП платить за аренду этих объектов. Получилось, что государственная структура АМП должна была платить за государственное же имущество. Вернулись на шаг назад: разделили имущество между АМП и Росморпортом таким образом, чтобы АМП могли нормально выполнять свои функции.


С чем еще пришлось столкнуться в ходе второго этапа реформы в морской отрасли? В 2008 году встала задача создавать территориальные органы. Они отличаются от федеральных государственных или ныне бюджетных учреждений тем, что находятся на полном федеральном бюджете, соответственно, ставки оплаты труда в них несколько иные.


По пути создания своих территориальных органов пошли Росавиация и Ространснадзор, получив при этом высокую коррупционную составляющую среди инспекторов портового контроля. Росморречфлот не пошел этим путем: мы сделали прямое управление нашими администрациями, сохранив им организационно-правовую форму федерального государственного учреждения (ФГУ).


А в 2010 году был принят Федеральный закон №83, который разрешил федеральным бюджетным учреждениям (ФБУ) заниматься хозяйственной деятельностью. Это нас спасло, в том числе наши учебные заведения, потому что появилась возможность зарабатывать деньги и направлять их на хозяйственные нужды и оплату труда персонала.


Мы смогли вернуться к такой структуре, которая, обладая административно-властными полномочиями, могла бы заниматься хозяйственной деятельностью.


Кроме того, мы сделали прямую систему управления, то есть капитан порта назначается руководителями федерального агентства. Это дало возможность подобрать квалифицированные кадры и заставить их работать с полной отдачей, то есть обеспечить более эффективную систему контроля.


Поскольку мы работаем в сфере безопасности мореплавания и безопасности в порту, то и контроль должен быть постоянным. Безопасность – это серьезная вещь, ее обеспечение не предполагает никаких демократических процедур: если есть опасность, то необходимо быстро и четко выполнить ряд определенных задач и действий. Поэтому и была выбрана такая система прямого управления, как федеральные государственные учреждения (ФГУ) и позже федеральные бюджетные учреждения (ФБУ).


 

БАССЕЙНОВЫЕ АМП И РЕФОРМИРОВАНИЕ ГОСМОРСПАССЛУЖБЫ.


Практика работы АМП в 64 российских портах, разбитых на зоны ответственности каждой АМП и капитана порта, показала, что межпортовые соединения при этом не закрыты, не определено, кто должен обеспечивать в межпортовых соединениях государственное морское управление в кризисных ситуациях.


Да, у нас есть Госморспасслужба, которую мы сегодня реформируем. Она досталась нам в виде Федерального бюджетного учреждения в центре и шести ФГУПов по бассейнам. Но ФГУП – это  хозяйствующая структура. Два года мы ведем реформу, до ее окончания осталось месяца три. Сегодня все ФГУПы объединены в один. А недавно подписано постановление Правительства РФ о превращении этого единого ФГУПа в ФБУ. Таким образом, теперь будет единое ФБУ «Госморспасслужба России» в центре с филиалами на бассейнах. Это один из важных моментов реформы, потому что Государственная морская аварийная и спасательно-координационная служба РФ должна работать как часы, в строгом соответствии с вертикалью власти и поставленными перед ней задачами.


Два года мы думали и о создании бассейновых администраций морских портов, которые бы координировали работу капитанов портов в межпортовых соединениях в одном бассейне. Много было спорных моментов о том, какими эти бассейновые АМП должны быть.


Первой была создана бассейновая Администрация морских портов восточной части Финского залива. Сразу же наметился конфликт интересов. Есть капитан морского порта Санкт-Петербург, он же – начальник ФГУ «АМП восточной части Финского залива», и он начинает вмешиваться в действия капитанов морских портов. Но капитан порта – совершенно обособленное лицо с определенными полномочиями, никто не имеет права ему приказывать, он действует в соответствии с законом в зависимости от конкретных обстоятельств.


Этот конфликт интересов долгое время не давал нам двигаться дальше. Тем не менее, мы создали вторую бассейновую Администрацию морских портов Приморского края, к которой присоединили порты Чукотки и Якутии (порты этих регионов работают только по три месяца в году вахтовым методом). Выход был найден: начальник бассейновой администрации не будет совмещать должность капитана порта.


Следующие бассейновые администрация будут включать: порты Черноморского бассейна, порты Азовского бассейна, порты Северного бассейна (от Мурманска до Тикси), и на Дальнем Востоке будет еще две бассейновых администрации – портов Сахалина, Курил и Камчатки и портов Хабаровского края и Магаданской области.


Отдельно нужно сказать об  обособленных бассейнах, где будут созданы администрации – это Каспийское море и бассейн эксклава Калининград, который мы решили никуда не присоединять.


Что дает нам такая система бассейновых АМП, объединяющих соседние порты в бассейне?


Во-первых, она дает нам возможность готовить кадры для отрасли, в том числе руководящие, одновременно закрывая потребность в квалифицированных кадрах в малых отдаленных портах за счет ротации. Логика для будущих руководителей такова: хочешь расти – поезжай на Чукотку, поработай 3 года, а потом вернешься в Приморский край на руководящую должность, например, в порт Посьет, Находка или Владивосток, возглавишь там какое-то управление. И люди едут, они стимулированы и заинтересованы. Такой специалист растет профессионально, после чего его можно уже брать и в администрацию крупного порта, и в бассейновую, и вплоть до работы в Москве в центральном аппарате Росморречфлота.


Во-вторых, мы смогли оптимизировать доходы и расходы в отрасли, оптимизировать штатную численность и штатное расписание, приводим все к единым требованиям и стандартам. Теперь начальник бассейновой администрации полностью отвечает за свой бассейн, за все порты в нем, и он проводит оптимизацию.


В-третьих, портовый контроль это один из основных видов деятельности, чем мы занимаемся, и за последние годы мы сумели выйти из «черных списков» хотя бы того же Парижского меморандума и перейти в «белые списки». Теперь вот такая схема будет работать в нашем ведомстве: центральный аппарат Росморречфлота с управлением по обеспечению судоходства и другими управлениями – начальники бассейновых администраций – капитаны морских портов бассейна (последние находятся только в административном подчинении начальника бассейновой АМП).


В своей профессиональной деятельности капитан порта остается самостоятельным лицом. Это особая категория должностей, которая обусловлена квалификацией (в Законе о морских портах прописано, кто имеет право занять эту должность). Три года он должен отработать капитаном судна, то есть случайный человек попасть туда не может.


Мы всегда говорили, что капитанов морских портов в России меньше, чем космонавтов, это специалисты высочайшей квалификации. И сейчас с новой системой вертикали власти мы получили возможность готовить и повышать квалификацию капитанов портов.


 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

Таким образом, в настоящее время можно сказать, что на морском транспорте мы выстроили новую систему государственного управления. Это система прямого управления, без территориальных органов, без согласования с кем бы то ни было назначения наших капитанов. И в принципе она уже доказала свою эффективность.


Международная морская организация (ММО, IMO), когда проводила добровольную сертификацию Российской Федерации в части управления морским транспортом и безопасностью на морском транспорте поставила нам самую высокую оценку. Мы далеки от того, чтобы идеализировать эту систему, тем более что она находится в постоянном совершенствовании – это требование жизни.


Но вот что для нас главное – в выстраивании властных функций, в обеспечении безопасности мореплавания, в оказании государственных услуг в морских портах и в целом в развитии морской отрасли мы ориентируемся на морские порты. Потому что кто бы сегодня ни был владельцем собственности в порту, кто бы ни вкладывал средства в его инфраструктуру, морской порт с его мощностями всегда останется в Российской Федерации, всегда будет предоставлять рабочие места российским гражданам, стимулировать развитие вокруг него российского бизнеса, инфраструктуры, объемов перевозок и перевалки грузов, приносить доходы в бюджеты разных уровней. И все это будет в России и на благо России.

 


Морские порты №1 (2013)

 

Вернуться назад

X